地方人大监督议题的选择途径与方法

每到年末岁初, 各级人大都会面临如何选择和怎样确定年度监督议题的问题。那么，地方人大常委会作为国家权力机构和工作机关，每年的监督议题到底应该怎样选择和确定，具体有哪些途径和方法？原则重点是什么、应注意哪些问题？这些问题都需要我们认真分析研究和探讨。笔者结合自己多年从事人大工作的实践，谈一点个人粗浅的认识、体会和看法，仅供参考。

   一、地方人大常委会监督议题的选择途径

   根据监督法和人大法律制度的有关规定，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。听取专项工作报告的议题来源主要有：1.本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；2.本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；3.本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；4.本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；5.人民来信来访集中反映的问题；6.社会普遍关注的其他问题。此外，人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。

   依照上述规定和要求，笔者认为，每年各级人大常委会选择确定听取和审议“一府一委两院”专项工作报告、开展执法检查等监督议题可通过六个途径进行查找：1.在社会关注的热点问题中找。社会普遍关切的问题就是人大关注的方向和监督的重点内容。如近年来社会普遍关注、反响强烈的热难点问题有：建设小康社会、城镇化建设、乡村振兴、精准扶贫、环境保护、大气污染防治、供给侧改革、医疗改革、教育改革、劳动就业、社会保障、养老托老、民营企业发展、政府债务管理、城市拆迁改造、食品药品安全等都可作为人大监督的选题。2.在人民群众反映强烈的焦点问题中找。人大是民意机关，代表人民依法对“一府一委两院”的工作实施监督，必须坚持以民为本、凝聚民智、反映民声，关注民生民计。多年以来，“上学难、看病难、出行难、就业难、住房难、饮水难、养老难、执行难”等一直是人民群众反映强烈的焦点问题，事关老百姓的切身利益，需要引起各级人大高度重视和持续关注。3.在人大代表提出的意见建议中找。各级人大代表每年在人代会上对“一府两院”提出的建议、批评和意见比较集中，是民声、民意、民愿的集中反映，特别是对一些涉及代表人数多、且连年反复提出的事关区域改革发展稳定大局的重大问题，由于受多种因素制约、解决落实不力或处理效果不佳的问题，可有重点地选择一些适时纳入人大监督议题。4.在常委会组成人员提出的比较集中的问题中找。常委会组成人员大多分布在人大各工作和专门委员会，他们来自不同方面、各个阶层，具有一定专业知识和法律素质，通晓区域政治经济文化和人大业务，且经过参与人大执法检查和工作视察，了解有关情况，善于发现问题。对这些人提出的意见建议应认真考虑；尤其是要注意把人大有关工作机构在组织开展执法检查、视察调查和依法监督过程中发现的依法行政、依法监察、法律监督方面存在的需要引起“一府一委两院”重视和解决的突出问题收集整理, 认真分析研究, 有针对性地加以选择。5.从人民群众来信来访反映集中的问题中找。人民群众来信来访是社会舆情的反映,是各级人大承接民情、反映民意、关注民计的一个重要窗口，通过这个平台和窗口，人大可以了解人民群众有哪些民愿诉求需要人大关切，同时有必要督促“一府一委两院”协调解决。这就要求人大机关(信访办)针对每年接办、转办、督办的群众信访案件从中找出一些涉及群众利益纠纷，影响社会和谐稳定，且带有普遍性、疑难些的问题作为人大监督议题提出。6.从法律规定、党委决策部署和“一府一委两院”重点工作中找。凡法律政策和人大制度规定的有关财政预决算、国民经济和财政预算执行、法制讲座、普法宣传、执法检查、工作视察、审议监督、质询询问、代表意见建议办理、部门工作评议和干部履职评议、预防职务犯罪等法定的年度常规性议题都要依法做出计划安排；同级党委提出的战略发展思路、作出的重大决策部署和上级人大需要上下联动开展的视察检查项目都应在人大年度监督选题中作出回应；“一府一委两院”在人代会工作报告上作出的目标承诺（如民生实事）、年度推动的重点工作、工作中亟待破解的难题，要求向人大报告的专项工作、需要审议决定的重大事项，各级人大在选择年度监督议题都须统筹谋划、作出安排。

   二、地方人大常委会监督议题的选择方法

   1、对外征集。一是面向社会征集。每到年底，各级人大可利用报刊、电视、网站、微信等媒体，对外发布公告，广泛征求社会各界及人民群众对新的一年人大监督工作的意见建议，征询监督议题。二是面向代表征集。可通过召开部分人大代表座谈会、向全体代表发放公开征集监督议题建议反馈表等方式充分听取代表的意见建议。三是面向“一府一委两院”征集。在议题初选阶段，由常委会领导带领相关工作机构的负责同志走访“一府一委两院”及政府成员单位领导，深入沟通协商，充分交换意见，看他们各自年度推动的有哪些重点工作、工作中有啥难题需要人大助力破解，要求向人大及其常委会报告的具体有哪些专项工作和需要审议决定的重大事项。整个议题征集主要围绕新年度人大常委会应该听取和审议“一府一委两院”哪些方面的专项工作报告，以及人大常委会应该对哪几部法律法规执行情况开展检查两方面内容展开。具体内容应包括：建议监督的议题名称、监督的对象及方式、监督议题选择的理由和需要解决的问题。通过面向社会分层次征集，逐步建立相应的议题收集反馈机制，及时把六个途径反映的问题和监督法规定的“突出的问题”“集中反映的问题”和“普遍关注的问题”准确全面完整地传递给人大及其常委会，确保相关信息不迟滞、不阻梗、不失真，为人大更加科学合理地选定监督议题提供原始素材，奠定坚实基础，努力做到监督选题既能贴近实际、体现民意，又与“一府一委两院”的重点工作相互衔接，步调相一致，得到社会各界的认可和支持。

   2、认真筛选。人大监督议题，重在筛选，贵在精炼。收集反馈的议题涉及面广，数量较多，参差不齐，加之有些选题不当，口子太大或议题过窄，针对性、可操作性、实效性不强，监督效果势必不尽人意，直接影响人大监督的效能。从实践来看，只有进行必要的分析论证和提纯过滤，才能保证选定的议题、监督的事项属于事关最广大人民利益或是某一社会群体迫切需要解决的问题，从而使监督具有更高的社会价值，实现监督效益的最大化。因此，在筛选监督议题时要注重选择那些事关改革发展大局、事关广大群众的根本利益、事关社会和谐稳定的议题。对准备列入监督内容的议题，可由人大相关工作机构归纳整理，筛选提炼，并要事前组织可行性研究，看征集的议题是否合法有效、是否符合党和国家的大政方针，是否贯彻了同级党委的决策部署与“一府一委两院”的重点工作相衔接，分析预测可能的监督效果，加强与各方面的协商沟通，搞好综合平衡，确保议题的选定切实可行、利于操作。

   3、进行评估。初选的监督议题是否科学合理、合法有效，必须建立必要的评估制度。在广泛听取民意、深入调查研究的基础上，就所选择的监督议题的必要性、合法性、内容、核心要求以及效果预期等问题进行的论证、评估和确定。必要时，对经过筛选的议题可通过主任扩大会议邀请有关政治、经济、社会、法律方面的专家学者进行系统评价，以判断是否具有全面性、普遍性和可操作性，是否体现事关全局、民生、长远的要求，是否是涉及改革发展稳定大局的重大问题和与人民群众生产生活关系最密切、利益最直接、现实最贴近、集中反映的“突出问题”和社会普遍关注的“焦点问题。”通过对筛选议题的分析论证和综合评价，去粗取精、去伪存真，力求使监督议题更能把握全面、服务大局，更加切合实际、体现民意。此外，还可定期对监督效果进行综合评价，并根据形势发展和情况变化，对明显已不适宜的监督议题作必要的调整，以利于总结经验、查找问题、分析根源，推动工作，不断提高监督工作的质量和水平。

   4.公开结果。监督议题确定后一方面可利用报刊、电视、人大和政府网站、公告公示栏等平台，通过与新闻单位建立互动机制，对不同的监督工作，选择合适有效、生动活泼的公开形式，及时向代表通报、向社会公开，接受人民群众的监督。另一方面应积极探索常委会监督计划、内容、议题、活动、效果等的公开工作。要进一步完善公开的载体，创新公开的形式，丰富公开的内容，坚持正确的舆论导向，力求使议题的选定和实施过程成为汇民情、集民意、聚民智的过程，使人大工作自觉置于代表和社会的监督之下。

   三、地方人大常委会监督选题应把握的原则

   1、坚持“抓大事、议大题”的原则。人大是国家权力机关，是“抓大事、定大事”的。审议决定事关区域经济社会发展的重大事项是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权。因此，人大常委会监督议题的选择和确定应在重大的、长远的、宏观的、全局的问题上下功夫。选择监督议题要把握全局性、体现时代性、突出重点性，重在体现议题的重大、长远、宏观，并且是涉及本行政区域长远的、根本的、重大的，迫切需要人大审议决定的工作或事项。各级人大要围绕事关区域改革发展稳定大局的重点工作和相关法律法规的实施选择监督内容，统筹考虑经济建设、政治建设、法制建设、文化建设、社会建设和生态建设等方面内容，科学合理地安排监督议题，选题口子不能太小。对于事关大局、影响深远的长远发展规划和国民经济计划、财政预决算、重大项目建设要适时纳入监督议题，及时安排听审，依法作出决议决定，充分发挥权力机关的职能作用。

   2、坚持“少而精、求实效”的原则。人大监督涉及政治、法律、经济、文化、社会等多个方面，面宽事广，任务繁重，每年需要向人大报告和监督的事项较多，就工作监督和法律监督而言，既包括对事的监督，还包括对人的监督，不仅要开展视察调查，还要组织执法检查，听审“一府一委两院”及相关部门的专项工作。面对众多的监督对象和监督内容，年度监督议题还要突出重点，分清轻重缓急，不可能将征集到的所有议题全部纳入，只能有计划、有重点、有步骤地安排进行。因此，监督议题不能太多，太多不仅时间精力顾不过来，还会造成人力物力财力的重复浪费，给监督对象和被监督者人为带来麻烦和干扰，势必影响监督效果。所以，监督议题一定要精益求精，注重实效。具体在工作监督方面：力求每年抓住四、五件对全局有影响的工作在常委会会议上进行审议，督促“一府一委两院”加大推进落实力度；法律监督方面，力求每年选择对一、二部法律法规的实施情况进行重点检查，督促有关机关依法行政、依法监察、公正司法。

   3、坚持“围绕中心、服务大局”的原则。新的历史条件下，地方人大要有所作为，必须围绕党和政府的中心工作，服从服务于改革发展稳定的工作大局，为推动区域经济社会发展出力献计。当前，党和国家的中心工作是：全面深化改革开放、全面推进依法治国、全面从严治党、全面建成小康社会和扶贫攻攻、建设生态文明，促进经济社会可持续发展。地方各级人大要紧扣发展大局，投身经济和法制建设的主战场，紧紧围绕地方党委政府在不同时期不同阶段的中心工作和重点任务选定听审议题，依法开展监督，力求监督工作与党和政府确定的目标任务、推动的重点工作相一致，时间上同步合拍，形成合力，同频共振，实现监督效能的最大化。

   4、坚持“民主集中制”的原则。人大是“代议制”，议事决策实行民主集中制，讲求的是集体行使职权。监督选题也不例外，应该坚持“三下三上，”先民主后集中，少数服从多数，集体研究决定，不能以领导的兴趣爱好和个人意见代替组织意见，随意选择确定议题，偏离方向，不求质量。

   5、坚持“问题导向”的原则。人大监督不是为了评功摆好，锦上添花，而是为了发现问题，解决问题，推动工作。因此，议题选择一定要突出“问题导向，”瞄准薄弱环节，始终坚持把影响和制约经济社会发展的难点问题、人民群众反映强烈的热点问题，“一府一委两院”工作中亟待破解的瓶颈问题，以及需要人大加力鼓劲的重点工作作为头攻方向，列为重要议事日程，依法持续开展监督，共同破解难题，必能收到事半功倍的效果。

   四、地方人大常委会监督选题应注意的问题

   1、加强协调沟通，切忌“自编自演。”人大监督选题涉及面广，牵涉的因素较多，方方面面都要考虑到、协调好。在整个选择和确定听审议题过程中，各级人大不仅要多方征集、认真筛选、重视民意，更重要的是征求同级党委意见，加强与“一府一委两院”及有关方面的协商沟通，综合考虑各方面的因素，准确把握议题安排的时间节点，回应社会关切，经主任会议、常委会会议后讨论审定后加以确定。应尽力防止和避免一些地方人大议题选择由相关工委自行确定，“自点自编，”既不向社会公开征集，重视汇集民意，征求人大代表意见，又不与有关方面沟通协商，严格依法筛选，听审什么议题、具体监督“一府两院”啥工作，自己说了算，没有针对性，结果只能是“自说自唱、自演自赏。”

   2、监督议题求新，切忌“炒回锅饭。”目前，一些地方人大在监督选题方面存在的一个普遍问题就是视野不宽、范围较窄、口子太小、简单重复，热衷于“炒回锅饭。”有的在选择确定监督议题时习惯于依照上级人大计划安排的听审议题“照葫芦画瓢”，听审议题陈旧重复老套，缺乏新鲜感，法律监督和工作监督重复交叉，一个部门、一项工作连年听审，同为一个议题一个部门今年安排是专项工作，明年或隔一年又是相同内容的执法监督，没有一点新意；有的上届五年监督的啥议题，这届翻回来照旧听审的还是啥议题，既不顺应时代发展的新变化，又不积极回应社会对民生改善和公正司法的新关切，更不顺应人民群众对美好生活的新期盼。“年年岁岁花相似，岁岁年年花相同。”长此以往，重复工作，既会造成人力、物力、财力的资源浪费，使人大监督出现盲区和偏差；也会给监督对象和被监督者工作带来不必要的麻烦和干扰，势必影响人大的工作效能。这种热衷于“翻烧饼”和吃“回锅饭”，“换汤不换药”的做法，既凸现人大议题选择的不科学合理，又暴露出人大监督的苍白无力，监督的效果必然不佳。

   3、统等计划安排，切忌放“马后炮。”“一府一委两院”工作有个过程，人大监督不能太早，也不能太后，科学的计划安排和选择恰当的时机与火候十分重要。各级人大应在广泛征集、精心筛选议题的基础上，根据监督议题的具体情况，准确把握时间节点，科学制定年度监督计划和月份监督安排，力求人大各工作机构议题均衡平布，安排合理顺畅；同时充分考虑“一府一委两院”的工作规律、计划安排以及实际推进中可能遇到的问题和困难，找准工作的切入点和结合点，努力使监督的主体和对象的工作更加协调一致，同步合拍，衔接更加顺畅自如。如按照宪法法律的规定，人大每年必须对计划、预算、决算以及重点项目建设、代表意见办理等开展监督，这属于法定或常规性工作，议题一般应安排在下半年（第三季度七、八、九三个月）进行恰到好处，便于工作监督。如果安排太早，工作没有结果，也无法开展视察检查和审议监督；太迟太晚失去意义、没有作用，只能放“马后炮，”使人大的监督效能大大折扣。（张天科  ）